對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用如何實(shí)施有效監(jiān)督，事關(guān)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益、化解征地糾紛和推進(jìn)征地工作的正常進(jìn)行。據(jù)福建省統(tǒng)計(jì)，被征地農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配和使用不滿，以及認(rèn)為征地補(bǔ)償費(fèi)用被侵占、截留、挪用、抵扣而上訪的比例占到土地信訪案件數(shù)量10%左右，成為土地信訪案件中較為突出的問題。可見，明確征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用的監(jiān)督管理部門，對(duì)于規(guī)范管理、理順關(guān)系、明確訴求渠道、化解矛盾和糾紛，具有重要意義。

從職能配置看，國土資源部門沒有監(jiān)管征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用的職責(zé)

根據(jù)《土地管理法》第五條第二款的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條第三款規(guī)定，市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。從《土地管理法》及其實(shí)施條例的規(guī)定看，沒有明確規(guī)定國土資源部門對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得的征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用具有監(jiān)督的職權(quán)或職責(zé)。從國土資源部、省級(jí)國土資源管理部門乃至市、縣國土資源管理部門職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的“三定方案”中，也沒有賦予國土資源部門這方面的監(jiān)督職責(zé)。

征地審核審批、支付征地補(bǔ)償費(fèi)用、征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用，是征地前、中、后期三個(gè)方面的事情，對(duì)征地審核審批和支付征地補(bǔ)償費(fèi)用的具體工作，由國土資源部門承擔(dān)，這是法律規(guī)定的，但法律法規(guī)沒有規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用的監(jiān)督由國土資源部門負(fù)責(zé)。按照建設(shè)法治政府的要求，政府及其主管部門沒有法律法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定不得實(shí)施行政行為，否則就是越權(quán)或是濫用職權(quán)。

從現(xiàn)有規(guī)定看，相關(guān)文件存在抵觸之處

2004年1月，福建省出臺(tái)了《福建省人民政府關(guān)于加強(qiáng)征地補(bǔ)償管理切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》(閩政[2004]2號(hào))文件。文件規(guī)定：“各市、縣(區(qū))必須認(rèn)真組織落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主理財(cái)、村務(wù)公開和農(nóng)村審計(jì)等各項(xiàng)制度，由國土資源部門牽頭，會(huì)同監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、審計(jì)部門對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配使用加強(qiáng)批后跟蹤，定期檢查征地補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況，規(guī)范征地補(bǔ)償費(fèi)的使用行為，切實(shí)解決農(nóng)民反映強(qiáng)烈的土地權(quán)益受侵犯的問題。”文件明確規(guī)定了對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用的牽頭單位是國土資源管理部門。

2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[2004)28號(hào))出臺(tái)，28號(hào)文件對(duì)征地補(bǔ)償安置制度作了非常全面、明確的規(guī)定，其中對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定也非常具體。根據(jù)第十五條的規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征地補(bǔ)償費(fèi)用的收支和分配情況，向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布，接受監(jiān)督。農(nóng)業(yè)和民政等部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用情況的監(jiān)督。國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》的通知中，也明確規(guī)定“當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)配合農(nóng)業(yè)、民政等有關(guān)部門對(duì)被征地集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的分配和使用情況進(jìn)行監(jiān)督”。

這樣一來，閩政[2004]2號(hào)文件與國發(fā) [2004]28號(hào)文件之間就有抵觸之處了。從國務(wù)院和國土資源部的文件來看，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用情況的監(jiān)督主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的政府主管部門主要是農(nóng)業(yè)、民政部門，而不是國土資源部門，國土資源部門在這項(xiàng)工作中的定位是配合農(nóng)業(yè)、民政部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，而不是牽頭監(jiān)督。因此，不管從政策的效力上看，還是從發(fā)布時(shí)間前后上考慮，涉及對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用的監(jiān)督主體問題上，都應(yīng)當(dāng)按照國發(fā)[2004]28號(hào)文件處理，這樣也有利于被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民能夠及時(shí)了解、反映問題，明確提出訴求的渠道，便于相關(guān)部門及時(shí)防范和化解矛盾和糾紛。

根據(jù)國發(fā)[2004]28號(hào)文件規(guī)定，農(nóng)業(yè)、民政部門是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得的征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用進(jìn)行監(jiān)督的政府主管部門。從政府主管部門而言，農(nóng)業(yè)、民政部門對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用有權(quán)監(jiān)督，對(duì)被征地農(nóng)民本身而言，他們既是土地被征用的人員，同時(shí)也是征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用的直接監(jiān)督者，是監(jiān)督主體。不僅《村民委員會(huì)組織法》體現(xiàn)了這一精神，《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定也為保障本集體成員行使權(quán)力、實(shí)施監(jiān)督提供了法律依據(jù)。根據(jù)《物權(quán)法》第五十條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法由本集體成員決定，這明確了本集體成員對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用使用;分配辦法的決定權(quán)。《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。”這不僅賦予了包括被征地農(nóng)民在內(nèi)的尋求司法保護(hù)的救濟(jì)權(quán)，也體現(xiàn)了集體成員的監(jiān)督權(quán)。

從實(shí)際工作看，相關(guān)部門的職責(zé)還需明確

法律、政策的規(guī)定非常明確，為什么實(shí)際工作中卻往往將征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用的監(jiān)督職能安在國土資源部門頭上呢?究其原因，一是對(duì)相關(guān)規(guī)定不熟悉，新政策的不斷出臺(tái)，使人們還不能全面了解和理解，一些國土資源部門的同志對(duì)此也沒有進(jìn)行細(xì)致地比較和掌握;二是習(xí)慣使然，在人們印象中，國土資源管理部門自然有責(zé)任監(jiān)督征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用，以至許多被征地農(nóng)民對(duì)這方面不滿或認(rèn)為存在違法情況時(shí)，首先就想到向土地主管部門反映，對(duì)這類問題的舉報(bào)信，領(lǐng)導(dǎo)往往批轉(zhuǎn)國土資源部門處理，國土資源部門長期以來也將其作為分內(nèi)工作看待和處理;三是相關(guān)監(jiān)督制度沒有建立或不健全，當(dāng)然相關(guān)監(jiān)督制度沒有建立不能說就沒有這項(xiàng)職責(zé)。國發(fā)[2004]28號(hào)文件最為明確地規(guī)定農(nóng)業(yè)、民政部門負(fù)有征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用的監(jiān)督職責(zé)，由于時(shí)間短，工作銜接等方面的原因，使得農(nóng)業(yè)、民政部門在具體監(jiān)督對(duì)象、如何實(shí)施監(jiān)督等方面還沒有成熟的規(guī)章制度甚至還沒有建立相關(guān)規(guī)章，再加上彼此職責(zé)還不是非常明確，導(dǎo)致這兩個(gè)部門還沒有為主開展相關(guān)監(jiān)督活動(dòng)。

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和職能配置規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得的征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)分工上。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合土地補(bǔ)償費(fèi)由被征地農(nóng)民享受的比例，按照現(xiàn)行政策和被征地農(nóng)民意愿，指導(dǎo)調(diào)整承包耕地;民政部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償費(fèi)用使用和分配的日常監(jiān)督工作，確保征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配比例符合法律法規(guī)和政策規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)用的使用符合規(guī)章制度;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或有關(guān)單位、個(gè)人侵占、截留、挪用和抵扣征地補(bǔ)償費(fèi)用的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法查處，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任人追究刑事責(zé)任。[page]

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內(nèi)容審核：羅思章律師

來源：中國法院網(wǎng)-究竟誰來監(jiān)管征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用，究竟誰來監(jiān)管征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用