隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模的快速擴張，基礎設施和公共設施建設速度的加快，被征用的農(nóng)村土地數(shù)量也逐年呈倍數(shù)趨勢增長，與之緊密相連的征地補償問題以及由此而引發(fā)的社會糾紛等問題也日漸突出，如有些地方征地補償安置不到位，損害了被征地農(nóng)民的利益，引發(fā)了群眾上訪，影響了社會穩(wěn)定。補償問題是土地征用中的關鍵性問題，其標準、方式、范圍以及目的直接關系民眾的切身利益，如果解決不好，勢必影響城市化的進程，影響經(jīng)濟社會發(fā)展甚至社會的穩(wěn)定。筆者針對這個問題進行深入地探討。

一、我國農(nóng)村征地補償制度存在的問題

我國現(xiàn)行征地補償計算方式通常稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，其主要法律依據(jù)是《土地管理法》，農(nóng)村征地補償?shù)膬?nèi)容主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費數(shù)額一般為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍;安置補助費是按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，但兩項之和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。附著物和青苗的補償費是對農(nóng)民被征用土地的勞務補貼。青苗指的是被征用土地上經(jīng)過人工耕作而生長的各類莊稼、蔬菜、苗木等;附著物則指的是被征用土地上人工形成的與土地不可分離的不動產(chǎn)物，如房屋、樹木、魚塘等。這種征地補償方式是新中國成立后，在建立土地國家所有和集體所有兩種公有制的過程中，根據(jù)當時的計劃經(jīng)濟條件下生產(chǎn)資料分配及調(diào)撥方式形成的，已經(jīng)不適合市場經(jīng)濟條件下的生產(chǎn)資料分配方式及人們之間的經(jīng)濟關系，是違背市場經(jīng)濟規(guī)律的，必然引發(fā)各種矛盾。

(一)土地征用補償標準偏低且有失公平。政府規(guī)定征用耕地補償費的倍數(shù)和最高限度，這是政府自身主觀行為的結(jié)果。目前政府確定的土地征用補償標準，與土地市場毫無關系，未得到市場的檢驗和認同，純粹屬于市場以外的產(chǎn)物，不符合土地市場的實際情況。按照市場規(guī)則，從實踐的角度權(quán)衡，標準“定”得過低，而直接損害的則是廣大農(nóng)民的利益。以耕地為例，即使一戶人家3口人3畝地，補償最高也只能收取10萬左右，但土地被征用后，一無技能、二無特長的農(nóng)民便失去了賴以生存的依靠，國家又無相應的保障措施，對于在市場經(jīng)濟大潮中本來就處于競爭劣勢的農(nóng)民而言，10萬元的補償能花費多少年呢?而且每個地段的地價又不統(tǒng)一，缺乏平等性，農(nóng)民擁有的土地是國家統(tǒng)一承包給農(nóng)民的，并沒有“貴賤之分”，但征用的補償價相差卻甚大，這對補償較低的農(nóng)民來講更是有違公平原則。

(二)征地目的遠遠超出“公共利益”的范疇。征地是國家憑借行政權(quán)力將農(nóng)民集體所有的土地征收為國家所有的行為。根據(jù)國際慣例，土地征收是政府為“公共利益”而行使的一種特有權(quán)利，我國《憲法》也明確規(guī)定，政府征地是為了“公共利益的需要”。但實際上，目前征地已成為新增建設用地的唯一來源，征地目的也已大大超越了“公共目的”的范疇，造成了隨意擴大征地范圍和征地工作的混亂局面。比如政府興辦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，甚至一些工商企業(yè)辦公用地和商品房開發(fā)，都被某些地方政府作為“公共利益”目的用地而進行征地拆遷。這樣，政府就由實現(xiàn)公共利益的監(jiān)督主體蛻變?yōu)橐粋€謀利的市場主體，與其建立、維護市場公平競爭的職能相違背。

(三)土地征用的補償范圍偏窄。根據(jù)法律法規(guī)的有關規(guī)定，我國土地征收補償僅限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費、房屋補償費以及搬遷安置費，只體現(xiàn)了土地作為勞動生產(chǎn)資料價值的一面，而對于土地本身養(yǎng)老保障、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等價值功能以及土地被征后所產(chǎn)生的連帶效應，如殘余地分割的損害、經(jīng)營、租金等損失以及其他因征地所致的必要費用，比如臨時租房費用、律師或?qū)＜业拇碣M用等，這些有客觀憑證而又有舉證責任的具體損失也未列入補償?shù)姆秶ＭǔＫ軗p失的補償未能有所體現(xiàn)，未能遵循“完全補償原則”。

(四)土地征收的補償方式單一。我國現(xiàn)行征地補償安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟補償，如土地補償費是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)補償，安置補助費是補償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)所承受的損失等等。但在大多數(shù)情況下，即便及時足額給付了經(jīng)濟補償，失地農(nóng)民在很長時間以后仍會處于貧困狀態(tài)。在當前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障，部分失地農(nóng)民種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農(nóng)民問題越來越突出，甚至影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

(五)補償金額的確定缺乏民主程序。根據(jù)《土地管理法實施條例》，市縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的土地征收方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見;征地補償、安置方案報市縣人民政府批準后由土地行政主管部門組織實施;對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決，爭議不影響征收土地方案的實施。這些規(guī)定賦予被征地人的是補償受領權(quán)，而不是決策監(jiān)督權(quán)，土地征收補償、安置方案的決定權(quán)是行政機關，法律沒有規(guī)定征地決定異議權(quán)以及征地方案的第二次裁決程序，這就使得本處于弱勢地位的被征地者既無事先協(xié)商權(quán)利，又無事后救濟途徑，既無針對非“公共利益”征地申訴、抗議的權(quán)利，又沒有對征地程序進行有效監(jiān)督的權(quán)力，既無對認為補償費用過低、利益受損害提出異議的權(quán)利，更沒有通過行政復議或司法程序獲得救濟的權(quán)利，其命運就操縱在政府機關手里，權(quán)利與權(quán)力之間處于極度不平等和不平衡狀態(tài)，嚴重背離了公平原則。

(六)征地補償費的分配依據(jù)不合理。一方面，征地補償費的法律、法規(guī)滯后，分配主體在法律上沒有規(guī)范化和具體化。《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置的人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已自行解散，有的變成了農(nóng)民自愿入股的股份制經(jīng)濟組織，有的已轉(zhuǎn)讓給了農(nóng)民個人，成為私營經(jīng)濟，現(xiàn)在再以集體經(jīng)濟組織為單位來實現(xiàn)農(nóng)民集體利益顯然已不現(xiàn)實。事實上，政府部門通常是將征地費用支付給村委會或村民小組，由其管理和使用，而村(組)往往是在保證干部工資和集體花費外，按人頭平均分配給農(nóng)戶，由農(nóng)戶自行安排。另一方面，土地補償費和安置補助費的分配群體有疑義。農(nóng)村土地補償費和安置補助費分配糾紛最突出的問題是農(nóng)村婦女出嫁、大中專在校生、新出生人口、義務兵、服刑人員、外來人員、超生子女戶等是否享有村民的同等待遇，現(xiàn)實中這些人由于戶口的遷移或者強制規(guī)定不能遷移等原因，導致他們征地補償費分配等有關權(quán)益得不到保障。[page]

二、完善我國土地補償制度的設想

他山之石，可以攻玉。世界上一些發(fā)達國家和地區(qū)的土地征用補償制度，對我國土地征用補償有很多啟示，我們應該學習其合理的東西，如美國的特色——合理補償，充分反映土地的市場價值，并通過法律來最大限度地保障土地所有者的利益;英國的特色——嚴格限定公共目的，對征地程序作詳細的規(guī)定，切實保護被征地者的利益;日本的特色——以完全補償標準確定土地補償費，實行全面而具體的補償。土地征用補償作為我國土地征用過程中的一個十分敏感、亟須解決的關鍵問題，其解決必須從我國實際情況出發(fā)，結(jié)合土地征用的實際情況，同時借鑒發(fā)達國家土地征用補償制度中補償標準、補償范圍、補償方式、補償糾紛處理等一系列較詳細且成熟的措施和規(guī)定，以市場為基礎，盡可能地體現(xiàn)效率、公平的原則。

(一)以市場為導向，調(diào)整原有的、與市場經(jīng)濟要求不相適應的國家土地征用補償制度。借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法，提高征地補償標準，根據(jù)土地市場的行情，將土地補償費、青苗及建筑物、殘地補償費等主要補償項目的補償標準上調(diào)，要盡可能地體現(xiàn)效率、公平的原則;要修改《土地管理法》中與市場經(jīng)濟要求和保障農(nóng)民權(quán)益不適應的條款，切實改變現(xiàn)行征地制度對農(nóng)民的補償標準嚴重偏低、違反市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化基本規(guī)律的現(xiàn)狀，根據(jù)被征土地的原有收益、未來用途、區(qū)位、質(zhì)量、供求關系等綜合因素，結(jié)合被征地農(nóng)民未來生存發(fā)展的實際需要，制定客觀科學的評估辦法，合理確定征地補償標準，為解決土地被征用后農(nóng)民基本生活、就業(yè)和社會保障等問題留下必要的政策空間，作出必要的制度安排。按照安置農(nóng)民的實際社會成本，以妥善解決被征地農(nóng)民基本生活、就業(yè)培訓和社會保障為依據(jù)制定征地補償安置最低標準，合理提高補償數(shù)額，改進補償費分配方法，完善征地補償安置機制，杜絕壓低征地費用的現(xiàn)象。提高補償標準的新增資金，主要用于被征地農(nóng)民的社會保障。

(二)嚴格限定征地的公共目的，且用法律來明確“公共利益”的具體內(nèi)涵和外延。根據(jù)新《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。法律只是對土地實行征收作了原則上的規(guī)定，操作缺乏必要的依據(jù)，實用性差。要提高其針對性，必須對土地實行征收的條件、要求細化。首先，應該明確公共利益的具體內(nèi)涵和外延。所謂公共目的，具體內(nèi)涵是指根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要、公共事業(yè)發(fā)展的要求而必須完成或從事的事業(yè)，外延(即主要內(nèi)容)包括國防建設事業(yè)、交通事業(yè)、水利事業(yè)、教育與慈善事業(yè)、國家機關辦公建設事業(yè)、公用事業(yè)以及其他由國家機關直接興辦的事業(yè)這幾個方面。其次，要進一步強調(diào)土地實行征收的程序。政府部門和法定機構(gòu)提出土地征用建議前，必須經(jīng)過充分地調(diào)查和研究，充分論證開發(fā)項目的合理性和必要性，征用土地者的正當理由和合理要求，搞清同項目開發(fā)相關的一切技術問題。再次，要確定合理的補償標準。提高征地補償標準，根據(jù)土地市場的行情，給足被征土地的補償價格，保護被征地者的利益。

(三)補償范圍應與農(nóng)民土地被征用產(chǎn)生的損失相對應。根據(jù)完全補償原則的要求，除了補償可以量化的損失外，還需補償由于征地而帶來的連帶損失，做到補償范圍應與農(nóng)民土地被征用產(chǎn)生的損失相對應。為此，應從我國實際出發(fā)，結(jié)合國外經(jīng)驗，適當擴大征用土地的補償范圍，將殘余地分割損害、正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定、可量化的財產(chǎn)損失列入補償范圍，以確保被征用人的合法權(quán)益不受侵犯。這一舉措也有利于被征用人積極配合土地征用工作，保證征地工作的順利進行。

(四)征用土地補償方式應多樣化。土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采用實物補償(又可以采取留地補償和替代地補償相結(jié)合的方式)，還可以采取相應措施補償(養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障、就業(yè)培訓和再就業(yè)服務)，從而有效保障和維護被征地農(nóng)民的切身利益。一是建立養(yǎng)老保障。16周歲以上的被征地農(nóng)民建立養(yǎng)老保障個人賬戶，按月領取的養(yǎng)老金不低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴剩⒏鶕?jù)經(jīng)濟社會發(fā)展適當提高。參加養(yǎng)老保障人員60周歲開始領取養(yǎng)老金，60周歲以前死亡或領取不滿10年死亡的，其個人賬戶資金的余額可依法繼承。二是建立醫(yī)療保障。建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度，并嘗試國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制，建立失地農(nóng)民相應的社會醫(yī)療救助制度，實行商業(yè)保險，為失地農(nóng)民投保團體大病保險等，有條件的地方還要建立新型合作醫(yī)療保障制度。三是制定適合被征地農(nóng)民特點的促進就業(yè)政策，扶持其逐步致富。發(fā)揮暫時找不到就業(yè)門路的被征地農(nóng)民的生產(chǎn)技能，承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)園區(qū)、基地等;實施被征地農(nóng)民再就業(yè)工程，為其提供政策優(yōu)惠，提供各類及時有效的就業(yè)信息，優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，形成完善的就業(yè)服務網(wǎng)絡;將其納入小額擔保貸款的政策范圍，建立再就業(yè)資金的財政性保障機制，形成培訓、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)三者良性互動的效應。

(五)建立和完善補償糾紛仲裁機構(gòu)和司法渠道。根據(jù)獨立于政府之外的機構(gòu)來仲裁征地糾紛的國際慣例，改革政府當裁判員的傳統(tǒng)做法，建立專業(yè)的仲裁機構(gòu)，有效地保護國家、集體、農(nóng)民三者之間的合法權(quán)益，公平合理地予以調(diào)處征地糾紛。同時，建立由相關職能部門人員、權(quán)威人士及地方各有關方面代表組成的征地工作委員會，加強對征地工作的指導、審核、監(jiān)督與宏觀調(diào)控，以避免“政府說了算”之弊端，謹防征地中的違規(guī)行為。一是建立中立的農(nóng)地價格評估機構(gòu)，給土地征用補償價格提供科學的依據(jù)，政府、農(nóng)民都可以以此權(quán)衡征地補償價格的合理性。二是賦予農(nóng)民集體和農(nóng)民個人對于補償范圍、內(nèi)容、標準及收益分配等問題的申訴權(quán)，對征地過程中發(fā)生的糾紛交由仲裁機構(gòu)或法院裁決，防止土地征用過程中腐敗行為的發(fā)生，消除因征地而引發(fā)的各種不安定因素，保證征地補償?shù)墓浴?/p>

(六)合理分配征地補償費用。一是明確界定農(nóng)村土地征用補償?shù)氖芤嬷黧w。目前，村干部作為集體組織的“代言人”，以村民委員會的名義來強占農(nóng)民土地補償費的事件時有發(fā)生，作為弱勢群體的農(nóng)民在由征地補償費用引發(fā)的爭議中處于不利地位。因此，國家應采取有效對策，既使農(nóng)民不會因喪失土地使用權(quán)而喪失土地收益權(quán)，較好地保護農(nóng)民的合法權(quán)益，又可以有效地防止集體財產(chǎn)的流失。二是農(nóng)村婦女出嫁、大中專在校生、新出生人口、義務兵、服刑人員、外來人員、超生子女戶等應該根據(jù)不同情況享有村民分配征地補償費用的同等待遇。已出嫁女(包括其所生子女可按隨母原則申報登記戶口)由于政策規(guī)定不能到男方落戶，享有本村村民的一切待遇;農(nóng)業(yè)戶口的大、中專在校學生(因在大中專院校就讀而將戶口遷出)享有原戶籍所在地村民的一切待遇(已在外工作，有生活來源者除外);根據(jù)法律規(guī)定新出生人口的民事權(quán)利能力始于其出生，故不能以其戶口手續(xù)未辦好而拒絕分配;凡現(xiàn)在部隊服役的農(nóng)業(yè)戶口義務兵均享有村民同等待遇(已提干的人員和志愿兵除外);服刑人員應當享有村民同等待遇;外來人員(異地的農(nóng)村婦女、入贅的女婿、五保戶收養(yǎng)的子女)只要落戶合法，均同樣享有本村村民的同等待遇;超生的子女只要落戶合法又經(jīng)過有關行政部門的處理，均應享有本村村民的同等待遇。[page]

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內(nèi)容審核：石珊律師

來源：臨律-城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村征地補償制度思考，城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村征地補償制度思考